Entrevista

Sérgio Magalhães

O presidente do IAB/DN traça uma retrospectiva sobre a gestão das cidades brasileiras nos últimos anos. E critica de planos diretores a medidas provisórias, que tratam inespacialmente, e sem projeto, os territórios e espaços urbanos do país

Foto: Fernando Alvim

Sérgio Magalhães, arquiteto e doutor em urbanismo (UFRJ/FAU-Prourb), é professor do Programa de Pós-Graduação em Urbanismo da FAU/UFRJ. Foi secretário municipal de Habitação do Rio de Janeiro (1993-2000) e secretário de Estado de Projetos Especiais do Rio de Janeiro (2001-2002). Recebeu o Prêmio FAD-2012, em Barcelona, concedido à prefeitura carioca pelo Programa Favela-Bairro e o Prêmio América de Arquitetura, em 2013, em Bogotá. É presidente do IAB/Direção Nacional. Nesta entrevista, Magalhães analisa o desmonte da capacidade brasileira de planejamento urbano e do território desde a ditadura militar, quando se iniciou o desmantelamento dos quadros técnicos nas três esferas do governo. Fala, assim, das mazelas da construção pública sem projeto - prática recorrente no país - e do quão importante é pensar na mobilidade urbana e na universalização dos serviços públicos básicos para estancar a danosa expansão das nossas cidades.

EM TERMOS LEGAIS, QUE AVANÇOS E RETROCESSOS OCORRERAM NOS ÚLTIMOS ANOS NO URBANISMO BRASILEIRO? 

Se nos ativermos à contratação de obras públicas, o que tem ocorrido é o crescente distanciamento do governo em relação à responsabilidade pelo que se constrói nas cidades. Não há planejamento público, tanto territorial quanto urbano, e, com isso, também não há gestão de projetos. Hoje, no âmbito nacional, o Brasil não está sendo pensado espacialmente, não existe uma entidade governamental que conceitue o nosso território. E, sem essa base permanente de estudo, ficamos sem os dados que poderiam dar consistência às propostas. Os governos estão sem estoque de pensamento, planejamento e projeto. Assim, quando chamados pelos Estados a projetar equipamentos, se veem na premência de dar respostas em um estalar de dedos. O governo, desde 1993, ano da primeira Lei de Licitações, feita depois da Constituição, a lei 8.666, passou a admitir que as obras públicas fossem licitadas sem um projeto completo. E já em 1998 foi retirada a obrigatoriedade do projeto básico, para a Petrobrás, que passou a ter um regime próprio, e menos exigente, de contratação de obras. A Petrobrás serviu de modelo para aquilo que, a partir de 2010, se constituiu com o nome de RDC [Regime Diferenciado de Contratação]. Ele implica contratar a construtora mesmo com bases muito frágeis de projeto, ausentes até mesmo suas definições espaciais.

É O QUE PREDOMINA ATUALMENTE NAS CONTRATAÇÕES PÚBLICAS. 

O governo entrega à construtora tanto a responsabilidade de projetar quanto a de construir. O RDC foi usado nas obras da Copa, com a justificativa de que os estádios tinham urgência para serem erguidos, e logo em seguida também nas da Olimpíada e do PAC. Ele se assemelha muito ao regime da Petrobrás, que estava se desenvolvendo plenamente há alguns anos, então o governo foi abrindo mão da sua responsabilidade de cliente. Mais recentemente entrou o Minha Casa, Minha Vida, obras da saúde, educação. Isso nos três níveis de governo. Nós, entidades de arquitetura, fizemos uma grande grita em 2014 contra essa ampliação absurda do RDC. Como se estava em processo eleitoral houve um recuo, a lei não foi levada adiante e foi transformada na revisão da lei 8.666. Criou‑se uma comissão mista no Congresso, a discussão ficou em banho-maria e não saíram as obras de infraestrutura e mobilidade correlatas. Então, surge a Operação Lava Jato apontando que as obras da Petrobrás - refinaria de Pernambuco, Comperj, duas refinarias no Maranhão e Piauí - estavam com sobrepreço. Eram maus exemplos do RDC.

ELES EXEMPLIFICAM A CAUSA OU O EFEITO DA DESESTRUTURAÇÃO DA NOSSA CAPACIDADE PÚBLICA DE PLANEJAMENTO?

Na origem, são consequência. Mas, ao mesmo tempo, reforçam a nossa falta de estrutura de planejamento. Isso porque são indícios da transferência para a iniciativa privada de toda a responsabilidade dos governos, que, então, têm esvaziado o que restava minimamente de seus quadros técnicos.  

EM QUE MOMENTO DESANDOU O PLANEJAMENTO URBANO BRASILEIRO?

Não tenho uma análise profunda sobre isso, mas o que me parece é que a origem está nos anos 1980, com a inflação assumindo valores inalcançáveis. Com inflação alta qualquer coisa era melhor do que esperar e fazer direito. Não importava qualidade, mas algo materialmente resolvido. A própria 8.666 saiu em 1993, ainda no período da grande inflação. Incorporou o regime da contratação por preço global, que vigorava desde a ditadura, para ganhar um tempinho com a exigência apenas do básico. Também a estagnação da economia fazia com que desse no mesmo a existência ou não de planejamento. Projetava-se, mas nada acontecia. Houve um desestímulo, por parte dos governantes, inclusive sob o regime ditatorial. Enfim, são aspectos que, juntos, fizeram com que nosso sistema de planejamento, que nunca foi grande coisa, perdesse qualidade. Quando entra o Plano Real, os governos ficam mais focados em resolver aspectos parciais do que em retomar um planejamento mais consistente. A economia se desenvolve fortemente, surge a euforia do dinheiro fácil, do crédito abundante, de que somos ricos e podemos fazer qualquer coisa. Aí, então, já não interessa mais pensar porque alcançamos o que queríamos. Estabelece-se uma ideia falsa, tanto quanto a anterior, e os fracassos que vimos colhendo nos últimos anos se desenham fortemente.

DE QUALQUER MODO, O PLANEJAMENTO SE ENFRAQUECE. 

Mas o que me parece paradoxal é, mesmo depois de clarificados os erros desse caminho, ainda persistir a ideia de que se deve ampliar a contratação integrada. Isso foi feito em 2015, quando o governo retomou a proposta de estender a todas as obras públicas tal regime. E é o que está vigorando hoje. Os quadros técnicos, então, se desmilinguiram também no âmbito privado, porque as empresas de gerenciamento técnico perderam trabalho. E, nesse patamar do absurdo, ainda sai uma nova medida provisória, em dezembro do ano passado [MP 700], que trata da melhora das condições de desapropriação. Ela confere às construtoras, contratadas pelo regime integrado, a prerrogativa de desapropriar áreas, terrenos, trechos urbanos. Mesmo que a obra não siga adiante, estão autorizadas a revender essas áreas e, portanto, a se remunerar segundo o seu lucro desejado.

QUEM DETERMINA O QUE É ÁREA DESAPROPRIÁVEL NESSES CASOS?

Se a construtora for contratada por regime integrado, tanto faz o governo decretar ou não a área de desapropriação. O projeto da construtora é que manda. Há uma descaracterização da capacidade legítima do Estado de regular a ocupação do território e as consequências são muito graves, sobretudo nesse caso, para as populações mais pobres. Especialmente as que moram em favelas e assentamentos irregulares, onde certamente o regime da MP 700 vai se estabelecer com mais ênfase. São áreas bem situadas, de interesse do mercado imobiliário. Estamos hoje numa condição que jamais se imaginaria nem num governo de direita. A situação é de entrega total da responsabilidade do Estado para o interesse privado. Sem a salvaguarda, sequer, das condições mínimas de o Estado enfrentar os conflitos inerentes ao meio‑campo entre o que se projeta e o que se constrói. A legislação federal que está se consolidando no país é de uma entrega absurda. Além de tudo, o RDC significa obras de qualidade pior, preço mais elevado e prazo maior. Há um retrocesso.

ESSA FALTA DE PLANEJAMENTO FOI SIMULTÂNEA AO APARECIMENTO DE INSTITUIÇÕES COMO O MINISTÉRIO DAS CIDADES. NÃO PARECE UM CONTRASSENSO? 

Acho que o Ministério das Cidades não correspondeu às esperanças da sua criação. Mesmo o Estatuto da Cidade, que é anterior, não atendeu às expectativas que surgiram sobre a sua aplicação. Saiu agora o Estatuto da Metrópole, mas igualmente não vejo como possa se efetivar como algo virtuoso que parece ser, mantendo-se esse grau elevado de abstenção dos governos. Mas também acho que há um equívoco quando se imagina que é possível tratar da ocupação do território, ou urbana, da cidade em geral, com leis inespaciais. Um engano que não é só do legislador, mas também do arquiteto, que hipervaloriza os textos das leis. Subestima-se o poder propositivo, de pesquisa, que os projetos, os estudos espaciais contêm.

E OS PLANOS DIRETORES?

Os planos diretores, no geral, são inespaciais. A julgar pelo plano do Rio de Janeiro, que dos 235 artigos só tem um, o 19, falando nomes que você localiza na cidade. Os outros são artigos genéricos, que falam de instrumentos, de diretrizes. Não vejo os planos diretores tratando espacialmente as cidades. Cumprem papel burocrático que os governos exigem para dispor de recursos carimbados, mas não são instrumentos de planejamento, de projeto, que façam a ponte entre o desejo da cidadania e a sua espacialização. Tornam-se abstratos, as pessoas participam mas não veem refletidos os seus esforços. Mesmo porque, e agora faço uma crítica objetiva a muitos instrumentos que nós aplaudimos do Estatuto da Cidade, os planos diretores conferem ao governo a capacidade de modificar o que está regulado na lei urbanística, mediante pagamento por modificações, por exemplo, do coeficiente de aproveitamento dos lotes. Ou seja, um plano diretor exige a participação cidadã, todos aprovam seis andares, por exemplo, num determinado bairro e, depois de certo tempo, surge uma construção com 12. Isso desmoraliza o processo participativo. Não se pode entregar à iniciativa privada a responsabilidade pelo desenho e pela imagem da cidade.

A REGIÃO PORTUÁRIA DO RIO É UM EXEMPLO DISSO?

Sim. Quando a cidade é regulada por índices e taxas de ocupação, nós dizemos que quem define sua imagem não é o interesse coletivo expresso num quadro compartilhado. É o interesse restrito da propriedade privada que faz isso. Nós abrimos mão do projeto, dos estudos espaciais, em benefício de abstrações. As edificações deveriam ser definidas de acordo com o espaço público correspondente, mas o que acontece é o contrário.

COM A INEVITÁVEL GENTRIFICAÇÃO.

Isso ou a deterioração do espaço. Se um local é agradável com prédios de cinco pavimentos, pode deixar de ser com 20. O que há, de fato, é um descaso com as cidades.

ANALISANDO OS GRANDES PROJETOS QUE FORAM IMPLEMENTADOS NO BRASIL NOS ÚLTIMOS ANOS, QUE MODELO DE CIDADE ESTAMOS CONSTRUINDO?

Tenho viajado bastante pelo Brasil e recolhido o sentimento de tristeza pelas nossas grandes cidades. Vejo que elas têm perdido qualidade ao se expandirem exageradamente. Aumentam sobretudo as desigualdades urbanas. O modelo que continuamos a implementar é o rodoviarista, dos anos 1960. Ao se expandir, a cidade está perdendo densidade e postergando a possibilidade de oferecer serviços públicos indispensáveis para todos. As áreas de expansão mais pobres não contam com serviços públicos, aumentam as desigualdades intraurbanas porque 80% do que é construído no país não tem financiamento coletivo. São as famílias brasileiras que produzem, na precariedade, as nossas cidades. E o desafio de agora é maior ainda, com a estabilização da população. Estamos tirando gente da cidade consolidada para levar para a cidade de expansão, seja rica ou pobre. Temos que estancar esse movimento predatório, sob pena de enfraquecermos ainda mais a vitalidade urbana.  

COMO FREAR ESSE PROCESSO?

Primeiro é preciso ter consciência dele, de que o empobrecimento urbano tem consequências políticas para o país. A distância exagerada entre os sonhos das pessoas e as possibilidades do país configura um cenário negativo, e de inércia enorme, que pode demorar uma ou duas gerações para ser revertido. É quase uma situação de tragédia social. Tecnicamente, temos que modificar nosso sistema de mobilidade, de transportes, que não podem estar sujeitos a políticas setoriais, mas sim integrados às demais políticas urbanas. Temos que privilegiar o transporte de alta capacidade, diminuir o transporte individual, buscar a universalização dos serviços públicos, que por si só, automaticamente, freia a expansão das cidades.

PARA ISSO, O PROJETO TEM PAPEL FUNDAMENTAL?

Gostaria de enfatizar essa dimensão extraordinária que o projeto tem para transformar a vida das pessoas. Temos que recuperar o projeto como instrumento de estudo, pesquisa, de decisão sobre o país. Nós, arquitetos, talvez tenhamos simplificado exageradamente aquilo que é complexo. Gostamos tanto de projeto que achamos que ele é algo singelo, mas não é. Pela formação que temos, adquirimos a habilidade de síntese e, com isso, achamos que é simples projetar. Nessa geração, o Brasil vai construir metade do que já construiu até hoje em termos de habitação. E isso sem que cresça a população. Vamos ter mais 35 milhões de domicílios urbanos para atendermos a redução do tamanho médio da família. Os jovens arquitetos e a sociedade brasileira têm esse cenário pela frente. Se não fizermos isso com competência, buscando democratizar as cidades, estaremos produzindo o desastre. É o grande desafio e a grande beleza que tem a nossa profissão nesse momento. 



Texto de Evelise Grunow| Publicada originalmente em Projeto Design na Edição 431
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